言治有理｜县域经济发展：问题透视与对策
县域经济构成中国经济的微观基础，在中国式现代化建设中占据重要地位。当前，中国县域经济呈现总量攀升但在全国GDP中占比下降的趋势，且县域间的经济发展差距较大，大多数县域财政自给率偏低，部分县城人口流失较为严重。这些趋势和特点反映出县域经济内生性发展动力不足、公共资源匮乏以及治理成本高昂等一系列现实问题。浙江大学区域协调发展研究中心副主任，浙江大学中国西部发展研究院常务副院长、教授董雪兵；浙江大学长三角智慧绿洲创新中心未来区域发展实验室特聘副研究员韩奇在《国家治理》撰文，建议围绕发展和治理两条主线，一方面通过培育特色产业、壮大新型农村集体经济、加大人才招引力度等方式创造增量，另一方面通过二次分配优化、行政体系改革等方式激活存量，系统推进县域经济高质量发展。
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县域，主要指县和县级市，即我国尚未撤县设区的县级行政单位所在的基本空间单元。县域经济，指的是县域范围内所有经济活动的总和。县域经济具有完备的综合经济体系，从局域来看，县域经济包括城镇经济和农村经济；从功能来看，县域经济包括农业经济、工业经济和服务业经济；从所有制形式来看，县域经济包括国有经济、集体经济及非公有制经济。
根据中国县域统计年鉴、中国民政事业发展统计公报公布的数据，截至2023年4月，中国大陆共计有县域1867个，面积接近全国国土的90%，占全国人口和GDP比重分别达到52.5%和38.1%。县域经济构成了中国经济的微观基础，是国民经济在县域空间的“全息投影”，一切宏观经济指标的运行状况几乎都可以在县域经济中得以透视与反映，只有将县域经济这个基础发展起来，经济蛋糕才会越做越大，共同富裕的道路才会畅通无阻。正因于此，关注县域经济，理性认识其发展现状、存在问题以及演进趋势，对新时期推动县域高质量发展、促进城乡一体化建设、实现全体人民共同富裕，具有深刻的现实意义。
中国县域经济发展进入机遇和挑战并存的崭新时代
县域经济在中国式现代化中的战略地位及其重要作用
自2002年党的十六大报告首次使用“县域”概念并提出“壮大县域经济”号召以来，县域经济一直是我们党高度重视的工作任务和工作环节，将其作为促进区域协调发展和解决“三农”问题的重要抓手。进入新时代，县域经济建设在中央高位推动下持续推进，随着《关于县域创新驱动发展的若干意见》《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》等聚焦县域高质量发展主题的政策性文件的相继发布，县域在全国区域空间体系以及国民经济发展中的重要地位稳固确立，县域经济发展迎来承载更加丰富内容的崭新时代，县域经济定位也被置于事关现代化发展全局的突出位置。
县域经济是推动中国经济高质量发展的重要引擎。高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。作为中国经济的重要组成部分，县域经济肩负着推动中国经济转型升级的重大使命。在供给侧，县域是畅通现代化产业体系的有机衔接。一方面，借助其能源、粮食等资源禀赋优势，县域为城市产业发展提供相关原料供应；另一方面，县域也是承载周边城市产业链转移、产业配套协作的有力支点，为城乡产业对接提供便利条件。在需求侧，县域拥有广阔地域和众多人口，随着县域经济增长，居民收入提升以及基础设施、公共服务等日益完善，县域势必会释放出强大的内需潜力，进一步拓展中国经济发展空间。
县域经济是推进区域一体化高质量发展的重要节点。县域经济不仅是推动中国经济高质量发展的重要力量，也是关系中国新型城镇化改革成功与否的关键要素，对于加快城乡区域一体化进程极为重要。区域一体化不是只有都市圈和城市群集约式经济增长的片面发展，而是区域内部各个层级、各个部分相互联动的生态式系统发展。换言之，没有县域经济的融入、共享，便没有真正意义上的区域一体化高质量发展，而县域经济增长及其治理能力的提升，也将为区域一体化发展创造强劲动力。近年来，县域经济不断壮大尤其是大都市周边县域经济快速发展，其产业链条分工、基础设施配套、公共服务供给、基层社会治理等与大都市逐步接轨，县域在区域一体化发展格局中的作用渐趋重要。
县域经济是乡村全面振兴的重要支撑。农为邦本，本固邦宁。民族要复兴，乡村必振兴。乡村振兴战略的总要求是“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”，作为乡村的主要承载空间，县域不仅充当着城市与乡村间生产要素交互的关联场域，也是开展“三农”工作、推动乡村改革与发展的主要抓手。县域经济是以县城为中心、乡镇为纽带、农村为腹地的一种行政区划型经济，以县域经济为依托，整合与优化城乡内外部资源配置，促进产业升级，全面提升乡村一般公共服务水平，增进乡村居民生活福祉，无疑将为乡村全面振兴营造有利环境。
中国县域经济发展综观
经过多年发展，我国县域经济不断壮大，产值由世纪之初的不足5万亿元增加至2020年的39.2万亿元，增长近7倍。县域经济规模总量不断攀升，但在全国GDP中的比重却在持续下降。根据中国县域统计年鉴、赛迪顾问县域经济研究中心提供的数据计算得知，2000年—2020年，我国县域经济总量快速增长，县域平均GDP由22.4亿元增加到213.7亿元，增长8.5倍，但相对份额显著收缩，县域GDP占全国比重从52.1%降至39.4%，年均降幅接近0.6个百分点；此外，县域经济与同级行政区划的市辖区经济之间的差距也在拉大，相对占比从2000年的71.4%下滑至2020年的50%。
县域间经济发展差距较大，区域分化趋势明显。受自然条件和市场条件双重制约，我国县域经济发展空间集聚性较差，不平衡问题突出。根据中国县域统计年鉴发布的数据，2022年，全国GDP超过千亿的县域共计52个，人均生产总值达到14.4万元，约为全国平均水平的1.7倍，其中江苏省昆山市（县级市）年度GDP突破5000亿元，不仅领跑其他县域，甚至超过西藏、青海等省级经济规模；与此同时，全国接近80%的县域经济规模却在300亿元以下，还有70个左右县域经济规模不足10亿元。从空间分布上看，千亿县主要集中在东中部特别是东部沿海地区，如规模在2000亿元以上的9个县域，除湖南长沙县和陕西神木市来自中部地区，其他7个县域均位于长三角沿海地区和粤闽浙沿海地区，经济小县、弱县则主要分布在包含新疆、西藏、青海、云南等省份在内的广大西部地区。
县域经济财政自给率整体偏低，主要依赖上级财政转移支付，发展主体性欠缺。财政是政府履行职能和参与社会治理的基础和支柱，县域经济不仅在总量、增速方面处于弱势，财政创造能力也明显偏弱。总体上看，我国县域经济发展水平、财政供给能力呈现自东向西逐步下降的特点。经测算，2000—2020年，东部省份县域的财政自给率最高，均值位于0.30—0.65之间；中部地区及东北部地区次之，均值在0.22—0.42之间；西部县域财政自给率普遍较低，均值为0.10—0.3。县域财政对转移支付表现出较强的依赖性，财政收支矛盾突出，入不敷出问题明显。
县域人口总体呈现下降趋势，部分县域人口严重流失，对县域经济可持续发展产生不利影响。受城镇化放缓与人口流动叠加影响，县域人口整体处于净流出状态，根据六普和七普数据，2010至2020年十年间，人口增速超过全国平均水平且人口净流入的县域仅有121个，不足全国县域的7%，超过60%的县域、约1240个县和县级市常住人口出现不同程度下降，县域人口减少接近4000万人，在全国人口中占比下降约6.1个百分点。特别是西北、东北、华北地区的边缘型中小城市和资源枯竭型城市周边的一批县域，人口流失极为严重，常住人口流失超过15%。
当前中国县域经济发展面临的两个突出问题：增长乏力与结构失衡
产业基础整体薄弱，内生性经济发展动力不足
产业是经济发展的基石。县域薄弱的产业基础使其在经济发展过程中天然处于弱势地位。当前，除若干位于经济发达都市圈、城市圈周边的县域以及极少数资源型县域外，我国绝大多数县域经济发展仍以土地、资源、劳动力等自然要素投入驱动为主，缺乏创新和效率驱动。此外，这些县域产业规模普遍较小，难以形成集群效应，且产业结构层次较低，产业转型困难，经济发展后劲不足。以东北地区为例，县域产业类型普遍单一，第二产业多以传统加工制造业和资源开采业为主，第三产业发展缓慢，产业空心化问题突出，严重制约着县域经济的可持续发展。
乡村全面振兴任重道远，城乡经济发展差距依然明显
乡村全面振兴是“三农”工作的重要抓手，是缩小城乡差距、加快经济高质量发展的重要一环。新中国成立以来，受发展阶段、经济模式等历史因素影响，我国城乡经济发展水平总体差异明显。这种差距在产业结构上体现为，经济附加值更高、增长潜力更大的第二、三产业主要集中在城镇，而附加值偏低、发展机会相对有限的第一产业主要集中在广大农村地区。党的十八大以来，“三农”工作持续推进并取得一定成效，但仍有很多短板有待补齐。以居民收入为例，中国县域统计年鉴相关资料显示，城镇和农村的人均可支配收入虽然有所增加，但城乡居民收入比仍然处在2.5∶1到2.8∶1的较高范围，城乡经济发展鸿沟依旧存在。
基础设施配置和公共服务能力偏弱，人才吸引和县域经济发展缺乏支撑
县域经济发展不仅需要产业、资金、政策等“硬实力”支撑，也离不开环境、服务等“软实力”支持。经测算，在我国县域一级，接近1/3的人口分布在公共资源相对集中的县城或县级市城区，其余2/3的人口散落在广大乡村地区，县域公共资源存量本身存在较大缺口。同时，由于基础设施配置效率、公共服务质量、资源有效利用方面缺乏长效保障机制等，县域公共资源匮乏困境不断放大，多数县域对农村剩余劳动力和城市回流劳动力的承载和吸纳捉襟见肘，难以对人才形成长久吸引力，无法支撑起推进新型城镇化与本地经济高质量发展等艰巨任务。
政府治理成本高昂，挤压经济发展调控空间
如前所述，在财政收入端，多数县域对上级转移支付有着较高的依赖性；而在财政支出端，又面临高治理成本难题。这一难题主要体现在两个方面：一是组织机构冗杂。现阶段，在我国基层行政组织架构设计与运行方面，各县级行政单位的党政部门设置和职能分工差别不大，下属机构数量大多在35—40个之间。换言之，对于县域而言，无论其人口、经济是何种规模，在职能设置和财政支出上，均保持着近乎同等体量行政体系的运转，这是组织机构冗杂的一种异形，也是行政资源的浪费。二是支出结构失衡，即县域财政支出用于保工资、保运转“两保”中的部分占比过高，这将严重限制基层政府的经济调控能力，影响县域经济发展。
破解中国县域经济发展困境的路径选择：发展与治理相统一
发展与治理是县域经济的一体两面，也是推动县域经济高质量发展的重要路径。其中，发展主要致力于县域经济社会的向上运动，即创造县域财富增量的新渠道或培育县域经济发展的新增长点，解决县域经济可持续发展问题，进一步提升城乡居民特别是农村居民收入。治理则侧重于保障县域经济的平稳高效运行，即如何在县域内部通过适宜稳妥的政策安排和制度设计推动经济目标的实现，这里面既涉及县域行政改革，也涉及县域机制创新，是一项极为复杂的系统性工程。
因地制宜发展特色产业，推动县域经济增量提质
县域经济发展的根本出路在产业支撑。县域经济高质量发展的基本内涵是可持续经济发展，可持续经济发展的根基又在于产业发展。我国县域数量多，县情差异大，不同县域主体在推动产业发展过程中，需要因县施策，立足自身资源禀赋打造特色产业：在产业方向的确立方面，位于大城市、都市圈周边的县域可以选择融入邻近城市群建设，积极承接人口、产业、功能特别是一般性制造业、区域物流集散地等疏解转移，在区域一体化发展中推动经济发展；位于专业功能区的县域（如资源型县域、区位型县域、生态型县域等）可以利用自身优势培育发展特色经济和支柱产业，强化产业平台支撑，在产业合作中促进经济发展；位于农业主产区的县域可以通过提升农业生产水平，发展农村二三产业，延长农业产业链条等方式，以现代农业带动经济发展。在产业路径的选择方面，各县域需要依托本地特色产业，以延伸特色产业链为突破、提升产品价值为核心、畅通要素市场为重点、强化创新资源为保障、共享发展成果为目标，通过横向延伸、纵向拓展等方式，打破城乡空间边界，有效连接城市与乡村产业，构筑城乡一体化的产业链-价值链-要素链-创新链-利益链，促进区域内上下游产业链协同发展，为县域经济高质量发展、全体人民共同富裕奠定坚实的物质基础。
创新体制机制模式，壮大新型农村集体经济
推动县域经济发展，最艰巨最繁重的任务在农村。解决农村经济问题的一个主要途径，就是通过深化农村集体产权制度改革，发展新型农村集体经济。首先，需要立足自身禀赋，探索多元发展路径，比如基于县域条件发展特色产业、休闲观光、农田文旅、农耕体验、康养基地等新产业新业态；依托村社治理资源，以土地的流转、托管、入股等方式为集体经济创收增收；推进农村资源变资产、资金变股金、农民变股东“三变”改革，盘活各类资源要素。其次，需要做好县域统筹，推动联村抱团发展，采用“土地+资金”“弱村+强村”模式，实现以强带弱、弱村抱团、互补发展。再次，需要以新型农村集体经济组织与治理的专业化、法治化推动农村集体经济发展。最后，需要完善新型农村集体经济收益分配制度，以集体经济产权改革为先导，落实农民作为新型农村集体经济组织成员的权益。
优化二次分配结构，促进城乡基本公共服务均等化
目前，我国城乡公共资源供给和配置无论在数量还是质量上均存在显著差距，这种不平衡已然成为阻碍县域经济高质量发展的重要因素，必须正视并予以妥善解决。一是持续推进服务型政府建设，优化县域财政支出结构，兼顾二次分配的总量和质量，着重改善乡村一级教育培训、医疗卫生、养老托育、社会救助等基本公共服务设施及供给状况。二是通过统筹规划与政策协同，逐步打通基本公共服务在部门、层级、区域之间的壁垒，进一步扩大基本公共服务的覆盖范围，使更多群体享受更优质、更均等的基本公共服务。三是完善县域基本公共服务监督管理机制与绩效评价体系，强化对公共资源分配的监督与评估，促进公共资源的合理配置与高效流转。
循序推进县域行政系统改革，精兵简政
普遍性的县域人口流失与低水平财政自给能力，给县域经济发展释放双重信号：一方面映射出部分县域经济发展乏力、资源空间闲置浪费等现实问题，另一方面也反映了社会经济开放条件下，要素自由流动、资源优化配置必然会带来发展不平衡的结果，某种意义上，这些问题具有一定的必然性，不能一概而论。处理县域资源空间闲置浪费，推进县域行政系统改革，必须实事求是，审慎应对。首先，在充分摸查和调研基础上，优先选择在一些问题突出、社会结构相对简单、且影响可控的内地县域进行“撤并降转”改革试点，整合并集中人口和一般公共服务资源，节约县域行政运行成本。其次，以“精简机构、完善职能、提升服务”为原则，在县域内部探索实施机构整合、职能聚合、队伍融合“三合”改革，推动职能业务相近机构、部门的合并，编制核减，同时逐步对执法辅助类、窗口服务类等编外人员实行精简。最后，借助数字化技术与平台、外包等市场化形式承接改革中因机构人员缩减而停办的职能业务（不涉及国家安全、公众隐私等敏感内容），保障县域政府治理和公共服务的正常运转。
打造县域多元人才政策服务体系，让人才进得来、留得住
县域要发展，人才是重点。在社会各类资源要素中，人才是最宝贵的财富，是经济社会发展的动力源泉，人才资源的开发是其他一切资源开发的前提条件，是经济社会可持续发展的基础。县域经济发展要吸引并留住人才，除出台一般性人才发展服务政策外，还应切实保障县域资金、技术、制度等资源向实业的倾斜，为人才提供更广泛的发展平台、更丰富的就业创业机会以及更高品质的发展环境。一方面，通过校地合作等方式，在县域搭建高层次人才就业创业平台，吸引高学历、高技能人才来县；另一方面，在加大农村基础设施与公共服务投入的同时，也要注重传统村落的保护，唤醒乡愁记忆，推动本土人才回流，反哺家乡建设。
【本文系浙江省习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心2023年课题“中国县域高质量发展理论与实践研究”（项目编号：23CCG46）阶段性成果】
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来源 | 《国家治理》2024年3月上
原文标题 | 县域经济发展：问题透视与对策
作者 | 浙江大学区域协调发展研究中心副主任，浙江大学中国西部发展研究院常务副院长、教授 董雪兵；浙江大学长三角智慧绿洲创新中心未来区域发展实验室特聘副研究员 韩 奇
原文责编 | 罗 婷
新媒体编辑 | 王 洋
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